2020年10月25日下午，中國法學會憲法學研究會人大制度研究專業委員會2020年年會——“全國人大憲法和法律委員會的憲法職責”在華中科技大學法學院105會議室順利召開。

本次會議分為兩個單元，分別由武漢大學法學院黃明濤副教授、大連海事大學法學院楊曉楠教授主持。

在第一單元的會議中，人大制度研究專業委員會主任、華東政法大學法律學院童之偉教授率先發言。他首先問候了各位線上線下的專家學者。他表示，全國人大憲法和法律委員會屬于憲定機構，憲法規定了它只能研究、審議和擬訂有關議案，而不能從實施憲法的角度采取主動行動，也不能從憲法監督的角度針對已經生效的法律、法規、司法解釋啟動任何審查，在憲法實施和憲法監督方面能實際發揮的作用恐怕還不及法工委。不過他承認，盡管如此，關注和討論一些憲法和法律委員會的作用還是必要的。綜上他認為，全國人大憲法和法律委員會的作用目前雖較為有限，但還是值得研究。

首都師范大學政法學院鄭賢君教授作了題為《如何看待憲法和法律委員會的憲法職責》的報告?；?/span>2018年“6.22決定”的頒布，她提出了五個問題并發表自己的觀點。第一，憲法和法律委員會的地位究竟是什么？從《決定》看，作為專門委員會，它應該具有雙重性質，但實踐中，其事前的合憲性審查職責充分履行，事后的合憲性審查即憲法監督職責尚不明確。第二，“6.22決定”是否屬于法律改憲？在她看來，我們并不能輕易地認為這是一種改憲，而應該認為這是對全國人大常委會憲法規定權力的填充和具體化。對此問題，應該從憲法原意、法律之于憲法的任務，以及組織法律保留三方面來認識。對于國家憲法發展的問題，不能輕易地揮起“違憲”的大棒扼殺或阻止人民代表大會制度的發展。第三，憲法和法律委員會開展憲法解釋是否合憲？她認為這是合憲的。理由有三：首先，憲法和法律委員會隸屬于全國人大，在閉會期間受全國人大常委會領導，并非一個獨立機構。其次，憲法和法律委員會沒有決定權，即使是憲法解釋，最后仍由全國人大常委會決定。最后，如果憲法和法律委員會擬定解釋文須由全國人大常委會批準，始能發布決。第四，作為事前立法審查的憲法和法律委員會的職責須與立法監督予以區別。第五，由于理論基礎、目的、地位、程序、審查對象和審查時間并不相同，作為事后憲法監督的憲法和法律委員會須與法國憲法委員會予以區別。

中國政法大學法學院秦奧蕾教授隨后發表了自己的看法。首先她認為，本次會議主題的初衷應該表現在兩個方面。一方面，2018年的“6.22決定”對憲法和法律委員會的職責作出了規定,而職責如何從制度上落實，有進一步的發展和具體作為，這是大家非常期待的。另一方面，近期，全國人大憲法和法律委員會公布了一個工作規則，其中第二條就整個法律方面的工作規則做了十個方面歸納，而憲法方面的工作議事規則要另行通知,這使我們思考：我們是否可以為憲法方面的工作規則提出一些意見。其次她認為，憲法職責這個概念至少包含了兩個方面的內容。一方面，憲法職責可以理解為依據憲法我們看到的憲法與法律委員會的職責；另一方面，可以理解為憲法與法律委員會有關憲法方面的職責，而憲法本身規定的憲法與法律委員會的職責與“6.22決定”所賦予憲法與法律委員會的職責是否具有協調性具有解釋必要？再次，就目前需要進一步研究和明確的問題包括：第一，憲法和法律委員會職能定位，即該委員會為綜合性憲法職責履職機關（憲法工作的領導機關）還是承擔具有單一性的憲法方面具體職能？如何與依據憲法的專門委員會職責的銜接？第二、憲法職責履行的制度構建中，是否需要在制度建設中再向前走一步？與法工委的相關職能部門關系是什么？法工委職責中幾乎包含了賦予憲法和法律委員會的憲法職責，那么決定對憲法和法律委員會單獨決定賦權的意義是什么？第三，可以明確的是，應該進一步推進憲法和法律委員會的組織程序建構，做實法律草案的合憲性控制程序，展開憲法解釋。

南京大學法學院趙娟教授以《“一機關兩主體”論——全國人大與全國人大常委會關系辨析》為題作出報告。在對“一個機關”和“兩個主體”進行解釋后，她強調，全國人大與全國人大常委會既是一體的，又是分體的。一體表現為同一機關，分體表現為不同主體。改革這一關系模式的基本思路，應該是選擇回歸到代議制民主制度的常規狀態，還全國人大以代議制機構應有的面目。她認為，人大與人大常委會同行使一個立法權，僅存在行使的主體和立法內容上的差異，不存在立法結果上的差異。在形式上，“一機關兩主體”的模式表現為一種憲法式的委托；從結構上看，“一機關兩主體”的模式是一種混合性的結構；此外，這種模式也是一種典型的“內部人監督”。但“一機關兩主體”的模式，客觀上造成了全國人大與全國人大常委會在權力行使上的緊張關系。最后她總結道，回到代議制民主制度本身才是成熟的思路。

深圳大學法學院葉海波教授就此主題討論“憲法和法律委員會是否有合憲性審查權？這個權力是什么樣的權力？這個權力是否有邊界？”。從內部的視角來看，全國人大和全國人大常委會專門委員會及其工作機構構成了人大基本框架。他認為，除了全國人大擁有全面的審查權，其他的機關都不擁有形式上的終極審查權。此外，憲法和法律委員會與全國人大常委會在審查權上有同等民主正當性，但從專業角度來講，憲法與法律委員會更勝一籌。從外部的視角來看，他深入討論了全國人大及其常委會、憲法與法律委員會與檢察院、法院和地方人大之間的關系。從眾多合憲性審查的實踐來看，他猜想，這其中可能隱含著對合憲性審查分工的肯定。他認為無論什么情況，憲法和法律委員會都應該作為合憲性審查的主體。從實踐的視角看，全國人大、全國人大常委會和憲法和法律委員會實際展開的合憲性審查也值得重視，這或許可以成為三者合憲性審查分工的一個實踐基礎。

中南財經政法大學法學院李雷老師以《憲法和法律委員會——從政治性轉向專業性》為主題進行發言。他分別從憲法和法律委員會成立的背景、機構的運行實踐兩個方面進行了論述。他表示，未來合憲性審查的開展，可能還是以事前的合憲性控制為主。憲法和法律委員會與以前的法律委員會相比，統一審議法律草案的職能不是量的提升而是質的飛躍。要想把統一審議法律草案的工作與憲法和法律委員會的合憲性審查職能相融合，需要淡化憲法與法律委員會的政治性，深化其專業性。我們可以積極探索全國人大憲法和法律委員會統一審議法律草案的職能如何優化，特別是對有關法律問題的決定進行合憲性審查，來確認一種機制，努力使每一項立法都符合憲法，尤其是符合合憲性審查的時代要求。在短期內，通過事前的合憲性審查控制，來發揮合憲性審查的功能。長遠看，逐步強化合憲性審查的對抗性也是值得考慮的，只是需要長期的實踐、探索和推動。

進入自由評議環節，三峽大學法學與公共管理學院潘愛國副教授就本次議題展開了論述。他強調，我們要將憲法和法律委員會放到不同的關系中進行定位。憲法與法律委員會合憲性審查工作的推進，也需要考慮到其在形式上的名義以及其與相關機構之間的工作的銜接和協調問題。然而目前，合憲性審查運行情況與學界的預期還有一定的差距。那么為什么會有這樣的差距？我們應當如何克服理論和實踐上的困難？這都是我們現在和未來需要考慮的問題。

在第二單元中，上海交通大學凱原法學院范進學教授老師以《憲法和法律委員會的邊緣化》為題進行發言。他認為，憲法和法律委員會存在邊緣化的狀況。這表現在以下四個方面。首先，真正組織實施備案審查和合憲性審查的機關是全國人大常委會法工委，具體審查活動則由法規備案審查室實施。其一，工作辦法確立了以法工委為核心的審查主體，沒有突出憲法和法律委員會的職能定位。無論是移送性審查、專項審查還是依申請審查，主體都是法工委而不是憲法和法律委員會。其二，備案審查的具體實踐中，幾乎所有的審查工作都是由法工委和法規備案審查室來完成。其三，歷次向常委會做備案審查工作報告的都是法工委而不是憲法和法律委員會。其四，工作辦法對憲法和法律委員會職責的規定，做出了結構性的限縮。這更突出了法工委的作用，而不是憲法和法律委員會的作用。

山東大學法學院（威海）門中敬教授圍繞本次會議主題提出了六點思考。第一，憲法和法律委員會是全國人大下設的專門委員會，由全國人大常委會以“決定”的方式對其工作職責進行規定，值得商榷。第二，“6.22決定”應當是一次補充和修改基本法律的修法活動，否則就存在合憲性的嫌疑。這次修改組織法的相關內容，如果前后不一致，是否意味著全國人大制定的基本法律的效力高于“6.22決定”的法律效力？如果一致，是否意味著“決定”的效力等同于全國人大制定的基本法律的效力？第三，組織法修改草案照搬“6.22決定”的內容，用詞籠統抽象，不利于憲法和法律委員會的工作開展。第四，從法理上來看，合憲性審查存在自我審查的問題與缺陷。要解決這一問題，需要確立相對獨立審查原則?！?.22決定”和組織法草案均沒有體現這個原則，而且還增加了一些與憲法和法律專業委員會的性質不相符合的工作職責，這是否妥當？第五，關于工作職責的規定，要落到實處，需要有程序性的規定給予支撐。沒有程序性的規定，工作職責很難落到實處。第六，工作職責與職權有何不同，需要研究。憲法解釋權在全國人大常委會，所以合憲性審查機構應當是全國人大常委會。憲法和法律委員會是全國人大的專門委員會，行使的不是職權，而是工作職責。

隨后，中央財經大學法學院于文豪副教授就本次議題展開論述。他首先指出，憲法并沒有對憲法和法律委員會的職責作出規定。委員會是人民代表大會的常設機構，應該受人民代表大會的領導。但從實際來看，人民代表大會的目標是民主，委員會的目標是效率，這一層面上，委員會與人民代表大會存在制度運行上的沖突。我們應該尋求一種巧妙的政治平衡，維護人民代表大會的權威?；诖?，他提出，委員會可以始終按照人民代表大會的標準審查議案，以維護人民代表大會的權威。此外，對于人大組織法的進一步完善，他提出了若干建議。第一，進行組織性規范。組織法可以推動憲法與法律委員會成立專家咨詢機構，明確憲法和法律委員會、法工委的職責與二者之間的關系。第二，進行權利性規范。通過法律授予憲法和法律委員會在統一審查、審議、修正法律草案過程中的預防性的審查權；第三，進行程序性規范。規范工作程序并向社會公開；第四，設定責任性條款。第五，規定在每次會議上，常委會或憲法和法律委員會向全國人大做工作報告。

湖南大學法學院劉怡達副教授以《誰是憲法實施主體》為題進行發言。他認為，在制憲和行憲過程中，有關憲法實施主體的規定經歷了較大變化，最終發展成現行憲法中的模樣。八二修憲者設計的是“主次有別”的憲法實施主體，不同主體皆在概括意義上負有“保證憲法實施”的職責，但主要由公法性質的主體承擔，且各公法性質主體的具體職責也有所不同。由此形成憲法文本上不同的概念表述，分別是全國人大及其常委會“監督憲法的實施”，全國人大代表“協助憲法的實施”，以及地方各級人大“保證憲法的遵守和執行”。

大會最后，人大制度研究專業委員會主任、華東政法大學法律學院童之偉教授進行總結發言。他首先對兩位主持人和各位與會的專家學者表示誠摯的感謝。同時他也提出自己的一些看法。其一，憲法與法律委員會作為全國人大的一個下屬機構，不具有職權，只有工作職責，這種職責是落實全國人大及其常委會的憲定職權的一部分工作或一個環節。其二，1982年憲法作為特定時代的產物，由于當時修憲實際主事者們總體憲法學學術水平比較有限，序言最后自然段個別表述和憲法正文的少許技術性安排似乎不是特別合乎憲理。其三，全面有效實施憲法主要涉及兩個方面，一是各級各類國家機關的之間的權力配置和相互關系條款的落實，二是憲法各基本權利保障條款的實施。歷史地看，當今各國憲法實施的難點和重點都在基本權利保障方面，我國也不例外。憲法實施保障不能背離歷史趨勢和中國實際需要。由此，我們需要認真探討實踐中出現的各種問題，以推動人大制度的完善，推進國家治理體系和治理能力現代化。